La discussione in merito alla regolamentazione dei servizi offerti sfruttando la tecnologia VoIP è tuttora accesa in tutto il mondo. Lo scopo di questo capitolo è presentare le motivazioni che rendono necessario un intervento regolamentare, evidenziando le principali problematiche e le soluzioni proposte dalle Autorità preposte negli Stati Uniti, nell’Unione Europea e in Italia.

Gli orientamenti in merito alla regolamentazione e la classificazione dei servizi VoIP variano molto di paese in paese. Per esempio Giappone e Corea del Sud hanno classificato separatamente i servizi di telefonia fissa, telefonia mobile e telefonia via Internet. Nell’Unione Europea l’approccio è invece nella direzione della neutralità tecnologica (principio che intende promuovere la competizione, proponendo un trattamento dei servizi di telecomunicazione tale da prescindere dalla tecnologia impiegata). In alcuni paesi, come la Bolivia, è invece proibito fornire servizi VoIP al pubblico.
Un approccio troppo severo nell’adeguare la regolamentazione del servizio telefonico tradizionale ai nuovi servizi di telefonia via Internet potrebbe prevenire l’emergere delle applicazioni più innovative, possibili grazie a questa tecnologia. Tuttavia un’assenza di regolamentazione potrebbe ritardare la diffusione di questi nuovi servizi e limitare la competizione nel mercato della telefonia.

La regolamentazione nel settore delle telecomunicazioni

Per molti anni il settore delle telecomunicazioni è stato caratterizzato da una situazione di mercato di monopolio protetto, in quanto un regime di libera concorrenza non avrebbe potuto garantire quell’universalità socialmente desiderata per un servizio considerato di pubblica utilità. Un mercato caratterizzato dalla presenza contemporanea di più operatori sullo stesso territorio non avrebbe potuto soddisfare l’esigenza politica di fornire il servizio a chiunque lo richiedesse, ad un prezzo accessibile ed in modo tale da massimizzare l’estensione della rete, a sostegno dello sviluppo socioeconomico di tutte le aree del paese, non solo di quelle più ricche.
Dal punto di vista economico, il settore era caratterizzato dalla presenza di forti economie di scala che rendevano più efficienti le imprese di grandi dimensioni, in grado di condividere gli stessi impianti tra molti utenti. La soluzione al problema politico dell’universalità del servizio e quello economico del monopolio naturale, spinse le autorità a fare del mercato delle telecomunicazioni un monopolio protetto: in tale mercato poteva esservi un solo operatore al quale veniva imposto di garantire il servizio a tutta la popolazione, ad un prezzo socialmente “accettabile”.
A partire dagli anni ‘80, tuttavia, l’assetto istituzionale di questo mercato è stato sottoposto ad una revisione critica, trainata innanzitutto dall’innovazione tecnologica che ha ridotto le barriere all’entrata di nuove imprese, in quanto ha comportato una forte riduzione dei costi, lo sviluppo di nuovi mercati e una crescita della domanda di comunicazioni sempre maggiore. In secondo luogo, la percezione di una scarsa efficienza del monopolio protetto e la spinta di nuove ideologie politiche orientate a favore di una maggiore liberalizzazione dei mercati hanno indotto il regolatore pubblico a riconsiderare la struttura di mercato delle telecomunicazioni, promuovendo privatizzazioni e liberalizzazioni.
I nuovi processi di regolamentazione sono quindi divenuti più articolati e flessibili: l’intervento dello Stato tramite la regolamentazione diretta si concentra sui mercati in cui permangono condizioni effettive di monopolio naturale, allo scopo di evitare un esercizio incontrollato del potere monopolistico da parte dei gestori. Dove il sostegno del monopolio non ha motivazioni tecnologiche, il mercato è stato liberalizzato ed aperto alla concorrenza. La regolamentazione in questo caso si concentra sul garantire le condizioni di concorrenzialità e l’efficacia di questa struttura nel perseguire gli obiettivi del regolatore (Cambini, Ravazzi, Valletti, 2000).

Perché regolare la telefonia via Internet

Vi è una differenza fondamentale tra la telefonia via Internet e le precedenti innovazioni che ugualmente sfruttano la tecnologia IP, quali la e-mail o l’Instant Messaging: queste ultime sono entrate in uno spazio nuovo, privo di qualsiasi regolamentazione. Ad esempio non esisteva alcun mercato per le e-mail prima della commercializzazione del servizio stesso: non vi erano alcune regole per il mercato, nessun incumbent vi operava e non esistevano obiettivi di policy a rendere necessaria l’applicazione delle regole stesse.
Al contrario, la telefonia via Internet si inserisce direttamente nel mercato della telefonia tradizionale, caratterizzato da una complessa regolamentazione e dettagliate regole per gli operatori. Per più di un secolo i regolatori hanno sviluppato un insieme di regole riguardanti aspetti come i servizi di emergenza, l’integrità della rete, l’accesso universale e la complessa gestione dei numeri telefonici. Presentandosi come un valido sostituto delle attuali tecnologie di telecomunicazione, la tecnologia VoIP dovrà inevitabilmente trovare un posto all’interno dell’attuale regolamentazione.

In particolare, le questioni più importanti nella diffusione dei nuovi servizi di telefonia via Internet saranno probabilmente quelle legate alla percezione dei consumatori del livello di qualità del servizio e del grado di sostituibilità rispetto al servizio telefonico tradizionale. In questo senso, le problematiche più importanti saranno quelle relative al tipo di numerazione per i nuovi servizi (geografica o particolare), alla portabilità del numero, all’acceso ai numeri di emergenza, all’inserimento negli elenchi telefonici, al livello di nomadicità consentito nella fruizione del servizio (possibilità di utilizzare il proprio apparato VoIP in luoghi diversi, in modo trasparente).

Dal punto di vista delle autorità regolamentari, altre problematiche avranno un ruolo centrale, come quella, dell’obbligo al servizio universale. In un contesto di liberalizzazione dei servizi di telecomunicazione, la copertura del Servizio Universale (fornire il servizio telefonico a chiunque, dovunque sul territorio e a prezzi accessibili) è divenuta un fattore critico nella gestione dell’operatore dominante. Tradizionalmente, all’epoca dei monopoli di stato, la copertura dei costi derivanti da tali obblighi sociali era ottenuta tramite il ricorso ai sussidi incrociati con i servizi più remunerativi. Con la liberalizzazione, una tale politica non è più perseguibile, per la possibilità che tale forma di tariffazione attiri l’ingresso di imprese, anche meno efficienti, che si concentrino solo su certe classi di utenze più remunerative, impedendo all’incumbent di coprire i costi di tali obbligazioni (Cambini, Ravazzi, Valletti, 2000, p. 178).

La soluzione più utilizzata attualmente per il finanziamento del Servizio Universale è la creazione di un apposito fondo comune, al quale partecipano in diversa misura tutti gli operatori che utilizzano la rete pubblica commutata: le somme raccolte vengono poi utilizzate per finanziare direttamente la quota dei costi del servizio universale fornito da ciascun operatore di rete (Cambini, Ravazzi, Valletti, 2000, p. 183).

Come evidenziato da Garcia-Murillo e McKnight (2005), i regolatori possono scegliere tra diverse alternative: potrebbero esonerare gli operatori di telefonia VoIP dall’obbligo di contribuire al servizio universale o potrebbero imporgli un contributo, anche se ad una percentuale minore, per incoraggiare la diffusione della nuova tecnologia. Le simulazioni condotte dai due studiosi, tuttavia, evidenziano come il fondo per il servizio universale statunitense sarebbe in ogni caso scarso, anche se contribuissero i nuovi operatori VoIP. Se il programma fosse invece eliminato, i risultati mostrano come i prezzi dei servizi telefonici potrebbero continuare a scendere, al punto da renderli accessibili da chiunque, grazie ai risparmi connessi ad una simile iniziativa ed ai continui miglioramenti tecnologici.

La regolamentazione dei servizi di telefonia basati sulla tecnologia VoIP rientra, inoltre, tra gli interessi degli stessi operatori, inclusi i nuovi entranti. L’accesso ad Internet a “banda larga” da parte degli utenti residenziali costituisce una base fondamentale per l’utilizzo di questi nuovi servizi. Questo si riflette nella necessità, per quegli operatori che non offrono anche l’accesso broadband ad Internet (e devono fornire i loro servizi sulle connessioni offerte da altri operatori), che l’accesso ai servizi VoIP sia garantito e non limitato dai fornitori del servizio di connettività ad Internet.

Per gli stessi fornitori di servizi di telefonia via Internet, è necessario che l’interconnessione alle reti di altri operatori sia garantita, in modo tale da permettere ai propri clienti di chiamare qualsiasi altro utente, tradizionale o VoIP. Per ultimo, i nuovi operatori di telefonia VoIP necessitano dell’accesso incondizionato al sistema di allocazione dei numeri telefonici, al fine di poter competere allo stesso livello degli incumbents. Fintanto che queste ed altre problematiche non saranno risolte da una regolamentazione completa, non sarà possibile sfruttare appieno i benefici della competizione e dell’innovazione introdotte da questa nuova tecnologia (Bach, Sallet, 2005).

Negli Stati Uniti, la FCC (Federal Communications Commission) ha formalizzato la creazione di un gruppo di lavoro impegnato nella regolamentazione dei servizi basati sul protocollo IP. La Commissione Europea ha invece avviato una consultazione pubblica riguardo la regolamentazione della telefonia VoIP. Alcuni dei problemi aperti riguardano la qualità del servizio (QoS), la numerazione, l’interconnessione, l’accesso ai servizi di emergenza, la regolazione dei prezzi, l’accesso universale e la possibilità di intercettazione delle trasmissioni da parte delle Autorità.

Invece di considerare singolarmente ogni questione, però, i regolatori, dagli Stati Uniti all’Unione Europea, hanno concentrato la loro attività nella classificazione del servizio. Decidere, partendo da zero, quali regole debbano essere applicate e come, ogni volta che una nuova tecnologia o servizio si rende disponibile, renderebbe il lavoro dei regolatori inefficiente e soprattutto aprirebbe la strada all’arbitrarietà e alle inconsistenze. Nel caso della telefonia via Internet, piuttosto che decidere arbitrariamente quali regole applicare, le autorità regolamentari si sono impegnate nel cercare di determinare che tipo di servizio sia e come si possa inserire nel contesto della regolamentazione esistente.

La regolamentazione dei servizi VoIP negli Stati Uniti

Negli Stati Uniti la tecnologia VoIP è matura e ha già permesso a molti operatori, quali Vonage, BellSouth, Qwest, AT&T, SBC e Verizon, di entrare con successo o consolidare la propria posizione nel mercato della telefonia, con offerte di telefonia via Internet potenzialmente in grado di sostituire il servizio tradizionale.
Nella definizione di chi sia il soggetto in grado di applicare una classificazione del servizio di telefonia via Internet, la Federal Communications Commission (FCC) ha sancito la sua autorità nel novembre del 2004, quando ha impedito allo stato del Minnesota di applicare la sua tradizionale regolamentazione del servizio telefonico al servizio di telefonia via Internet offerto dalla nota e già citata Vonage.

Con il “Vonage Order” la FCC ha deciso che il servizio DigitalVoice della stessa Vonage, come qualsiasi servizio simile, quale quello fornito da alcune “cable companies”, possa essere regolato esclusivamente a livello federale, in quanto il genere di servizio si configura come non limitato alla geografia di ogni singolo stato.
In seguito la FCC ha intenzionalmente evitato di arrivare al punto centrale della questione e non ha fornito una classificazione precisa del servizio di telefonia via Internet. Negli Stati Uniti la più importante classificazione è quella che distingue i “servizi di informazione” dai “servizi di telecomunicazione”. L’importanza di questa distinzione è che un “servizio di informazione” è presumibilmente privo di regolamentazione, anche se soggetto alla giurisdizione della FCC, mentre un “servizio di telecomunicazione” è soggetto alle regole previste per gli operatori di telefonia tradizionale (Bach, Sallet 2005).

Entrambe le classificazioni derivano dalla distinzione tra servizi “basic” e “enhanced” (“base” e “avanzati”), introdotta dalla FCC negli anni ‘60 e ‘70, prima della divisione della AT&T. L’origine di questa separazione è da ricercare nel timore della FCC che il monopolio di AT&T potesse impedire la competizione nel mercato dei servizi dati, separato e competitivo. La FCC formulò quindi delle definizioni il cui scopo principale era quello di limitare un monopolio regolamentato. L’intenzione era quella di assicurare che le reti di telecomunicazione fossero disponibili come una piattaforma “aperta” per la fornitura di servizi “avanzati” e, attraverso l’obbligo di adottare strutture separate, che le compagnie telefoniche non sfruttassero le loro reti di telecomunicazione come fonte di un “ingiusto” vantaggio competitivo. In conclusione, le definizioni di “servizi di telecomunicazione” e “servizi di informazione” sono utilizzate oggi per scopi per le quali non erano state introdotte (Bach, Sallet 2005).

Nel febbraio del 2004 la FCC ha deciso, in merito al software Free World Dialup (FWD) offerto da pulver.com, che l’applicazione debba essere considerata un “servizio di informazione” e che come tale non sia regolamentato, seppur soggetto alla giurisdizione della FCC. Nell’aprile del 2004 la FCC ha deciso, in merito ai servizi VoIP offerti dalla AT&T, che i servizi “phone-to-phone”, da telefono a telefono, sono da considerare “servizi di telecomunicazione” e come tali sono soggetti al regime delle tariffe di accesso applicati generalmente ai servizi a lunga distanza, anche se le comunicazioni sono trasmesse in parte sulla rete IP. La AT&T stava applicando arbitrariamente le classificazioni regolamentari, sperando di poter evitare l’obbligo di pagare alle compagnie locali il costo di accesso per le chiamate tra stati diversi (queste tariffe di accesso sono infatti molto care rispetto ad altre possibilità di trasmissione). La FCC ha agito nel timore che, se non impedito, molte altre imprese avrebbero seguito l’esempio della AT&T, portando ad un collasso dell’attuale regime delle tariffe di accesso.

Pur continuando ad evitare una posizione definita in merito alla classificazione dei servizi basati sulla tecnologia VoIP e preferendo un approccio “caso per caso”, la FCC ha suggerito una lista di “fattori funzionali ed economici” da tenere in considerazione nel distinguere i servizi forniti sfruttando la tecnologia VoIP tra servizi di “informazione” e di “telecomunicazione”. Questi fattori includono:
L’equivalenza funzionale rispetto alla telefonia tradizionale;
La sostituibilità del servizio;
L’interconnessione con la rete tradizionale PSTN (Public Switched Telephony Network) e l’utilizzo del North American Numbering Plan;
La distinzione tra comunicazioni “Peer-to-Peer” e servizi “di rete”;
La distinzione tecnica tra “Facility Layer”, “Protocol Layer” e “Application Layer”.
Secondo Bach e Sallet (2005), ad un’osservazione attenta questa lista non fa altro che dimostrare il problema piuttosto che proporne una soluzione. Non è chiaro, infatti, quali debbano essere le implicazioni di questi fattori nel trattamento regolamentare dei servizi di telefonia basati sulla tecnologia VoIP.

Nel giugno del 2005, la FCC ha deciso che i fornitori di servizi VoIP “interconnessi” debbano garantire ad i loro clienti la possibilità di effettuare chiamate di emergenza tramite il servizio “911 avanzato” (“enhanced 911”, o E911). Citando una serie di casi, in cui alcuni utenti VoIP hanno provato e non sono riusciti ad utilizzare il servizio di emergenza 911, la FCC ha concluso che “motivi di sicurezza pubblica” richiedano l’imposizione di un tale obbligo. Nel novembre del 2005 la Commissione Commercio del senato statunitense ha decretato, tuttavia, che gli operatori VoIP non in grado di fornire l’accesso ai servizi di emergenza non saranno tenuti a sospendere il servizio. Probabilmente dovranno, però, arrestare le campagne pubblicitarie rivolte ad acquisire nuovi utenti.
La FCC ha definito servizi VoIP “interconnessi” i servizi di comunicazione vocali a “due vie” che permettono agli utenti di generare e terminare chiamate sulla rete pubblica a commutazione di circuito. Sicuramente questa definizione ricopre i servizi offerti da Vonage, ma non si può dire lo stesso per i servizi offerti da Skype (per citarne uno), in quanto la decisione della FCC riguarda i soli servizi in grado di “sostituire la telefonia semplice”.

Con l’”E911 Order” del giugno 2005, la Federal Communications Commission ha evitato, ancora una volta, di definire se i servizi basati sulla tecnologia VoIP debbano essere classificati come servizi di “informazione” o di “telecomunicazione”, affermando di avere il diritto di imporre la garanzia di accesso ai servizi di emergenza in entrambi i casi.
Secondo Bach e Sallet (2005), il rischio a lungo termine dell’approccio “caso per caso” che sembra guidare gli interventi della FCC, è che possa lasciare spazio all’arbitrarietà e finisca per escludere un’effettiva regolamentazione senza definire bene cosa debba sostituirla. Ad esempio, nell’ipotesi che un’operatore broadband statunitense fornisca un proprio servizio di telefonia via Internet e, contemporaneamente, blocchi l’accesso ad altri servizi VoIP in grado di competere con il proprio o si rifiuti di interconnettere la propria rete a quella dei competitors non vi sarebbe, allo stato attuale, alcuna regola federale in grado di permettere o limitare il suo comportamento.
Tuttavia, nel febbraio 2005, quando un provider VoIP dichiarò che una piccola compagnia telefonica stava provando a bloccare l’accesso ai propri servizi, la FCC intervenne prontamente decretando che l’accesso doveva essere garantito. In linea con le precedenti decisioni della FCC in merito ai servizi VoIP, l’intervento del febbraio 2005 non faceva riferimento ad alcun insieme di principi e regole riguardanti l’interconnessione o le garanzie di accesso ai servizi di telefonia via Internet.

Questo approccio può essere frutto della volontà di muoversi cautamente: cercando di non estendere alla telefonia via Internet la complessa regolamentazione della telefonia tradizionale, la FCC potrebbe mirare a non erigere barriere inutili alla diffusione di questa tecnologia e all’entrata nel mercato. Secondo Bach e Sallet (2005), è auspicabile che i regolatori non manchino di chiedersi se tutto ciò che è stato tradizionalmente associato al servizio telefonico sia tuttora necessario in un mercato con diversi tipi di servizi voce in competizione tra loro. Una regolamentazione che obblighi la telefonia via Internet ad operare esattamente come un servizio telefonico tradizionale può minacciarne la capacità di differenziarsi e sfruttare i vantaggi di cui gode. A conferma di quanto esposto, il presidente della FCC, Michael Powell ha dichiarato di riconoscere nella tecnologia VoIP un enorme potenziale per i consumatori e di ritenere che debba essere regolata in modo “molto leggero”3.

Proprio per evitare gli effetti negativi di una regolamentazione parziale e potenzialmente arbitraria, l’Unione Europea ha adottato, per i servizi di comunicazione, una serie di classificazioni ispirate al principio della neutralità tecnologica (principio che intende promuovere la competizione, proponendo un trattamento dei servizi di telecomunicazione tale da prescindere dalla tecnologia impiegata). Questo approccio, radicalmente diverso da quello statunitense, si applica ora alla telefonia via Internet.

La regolamentazione dei servizi VoIP nell’Unione Europea

L’Unione Europea ha recentemente modernizzato la sua regolamentazione nel settore delle telecomunicazioni, con una particolare attenzione alla rivoluzione introdotta dall’avvento di Internet. Lo scopo principale delle riforme attuate dall’Unione Europea nel 2002 era introdurre la competizione in un mercato ancora caratterizzato dall’eredità di un secolo di monopoli di stato. Questi monopoli di stato, che fungevano simultaneamente da organismi regolamentari per il settore delle telecomunicazioni, non sono stai eliminati dai tribunali, come è avvenuto negli Stati Uniti, ma la competizione è stata introdotta gradualmente sulla base di una quadro regolamentare. La liberalizzazione è iniziata in alcune parti d’Europa negli anni ‘80 ma si è realizzata pienamente soprattutto negli anni ‘90, quando i paesi membri dell’Unione Europea si sono impegnati nella separazione della regolamentazione dall’attività d’impresa, nella privatizzazione dei monopoli di proprietà dello Stato e nella graduale introduzione della competizione.

Mentre l’U.S. Telecommunications Act del 1996 ha consapevolmente mantenuto e riaffermato la distinzione, sempre meno attuale, tra servizi di “informazione” e di “telecomunicazione”, la Commissione Europea ha perseguito l’obiettivo di creare una cornice regolamentare uniforme per i servizi di comunicazione elettronica, basandosi sul principio di neutralità tecnologica (principio che intende promuovere la competizione, proponendo un trattamento dei servizi di telecomunicazione tale da prescindere dalla tecnologia impiegata). I servizi di telefonia mobile e le reti via cavo o senza fili (incluse le reti di telefonia mobile) sono ora regolate all’interno di un unico quadro regolamentare.

Adottato nel 2002, il nuovo quadro regolamentare per le comunicazioni elettroniche4 è entrato effettivamente in vigore l’anno seguente. L’obiettivo che ne è alla base è fornire una regolamentazione coerente e valida per tutte le reti di trasmissione ed i servizi, senza riguardo alla tecnologia sottostante. In aggiunta alla promozione della competizione, gli scopi principali del quadro normativo sono promuovere l’integrazione dei mercati europei e salvaguardare gli interessi dei consumatori. Il quadro permette alle imprese di fornire nuovi servizi di comunicazione basandosi su un’autorizzazione generale. Stabilisce inoltre il diritto di negoziare accordi di interconnessione alle reti esistenti e definisce tre tipologie distinte di servizi di comunicazione, ognuna con i suoi diritti ed obblighi.

I servizi di comunicazione elettroniche, ECS (Electronic Communications Services), sono i servizi, forniti di norma a pagamento, consistenti nella trasmissione di segnali su reti di comunicazione elettronica, compresi i servizi di telecomunicazioni. Nell’ambito di tali servizi il quadro individua il “servizi di telecomunicazone accessibili al pubblico”, PATS (Publicly Available Telecommunications Service), come un servizio: accessibile al pubblico, che consente di effettuare e ricevere chiamate nazionali ed internazionali, che consente di accedere ai servizi di emergenza e che utilizzi numeri che figurano in un piano nazionale o internazionale di numerazione.

I fornitori di servizi ECS hanno il diritto di offrire i loro servizi ovunque all’interno dell’Unione Europea, possono ottenere numeri, negoziare accordi di interconnessione e richiedere il permesso di installare strutture sul suolo pubblico. In cambio, devono sottostare ad una serie di obbligazioni: devono informare le autorità nazionali sulle loro offerte, pubblicare informazioni sulla qualità del servizio, garantire ai propri clienti l’accesso ai servizi di elenco abbonati, prendere provvedimenti per garantire la sicurezza della rete e salvaguardare la privacy degli utenti.

I fornitori di servizi PATS godono di tutti i diritti e devono sottostare a tutte le obbligazioni previste per i fornitori di ECS. In aggiunta, tuttavia, devono garantire l’accesso ai servizi di emergenza, permettere la portabilità del numero (possibilità di cambiare operatore mantenendo il proprio numero telefonico) e assicurare l’accesso alla rete in alcune zone nel caso di collasso dovuto ad eventi catastrofici. In cambio, hanno il diritto di fornire i servizi di carrier selection e carrier pre-selection (selezione automatica, o tramite prefisso, dell’operatore) sulle reti con un sostanziale potere di mercato, ottenere la portabilità del numero da altri operatori e fornire l’inserimento negli elenchi abbonati ad i propri utenti.

La terza tipologia di servizio si riferisce alla Universal Service Obbligation (USO), che obbliga almeno un operatore per giurisdizione a fornire un servizio di qualità minima, ad un prezzo accessibile. Qualunque fornitore di servizi ECS o PATS può richiedere di diventare un operatore USO per una data giurisdizione. I regolatori (nazionali) hanno il diritto di richiedere a tutti i fornitori di servizi ECS o PATS di contribuire al fondo per il “servizio universale”, potendo però liberare da questo obbligo gli operatori con una quota di mercato ridotta.
Nell’Unione Europea l’autorità regolamentare spetta agli stati membri ed è esercitata dalle NRA (National Regulation Authorities). Alla Commissione Europea spetta in ogni caso un ruolo centrale nella regolamentazione dei servizi VoIP. Per prevenire una regolamentazione scoordinata da parte degli stati membri la Commissione ha indetto una consultazione pubblica al fine di determinare come debba essere applicato il quadro regolamentare dell’Unione Europea ai servizi di telefonia che sfruttano la tecnologia VoIP.

La Commissione ha esplicitamente affermato che le comunicazioni vocali computer-to-computer che non raggiungono mai la rete tradizionale a commutazione di circuito non sono soggette all’applicazione del quadro regolamentare. Analogamente a quanto deciso dalla FCC, servizi come quelli offerti da Skype, quindi, sono liberati dagli obblighi previsti dalla convenzionale regolamentazione dei servizi di telecomunicazione, in quanto non offrono una sostituzione completa della telefonia tradizionale.

L’attuale proposta della Commissione è che sia lasciata agli operatori la scelta tra l’essere regolamentati secondo le previsioni esistenti per i servizi ECS o per i servizi PATS. Ciascuna delle due categorie ha specifici diritti ed obbligazioni, pertanto è auspicabile, a parere della Commissione, che siano gli stessi operatori a decidere in base ai trade-offs legati all’una o all’altra scelta.
I fornitori di servizi di telefonia VoIP che si qualificano come ECS devono sottostare a meno obbligazioni, ad esempio, non devono fornire l’accesso ai numeri di emergenza. La Commissione invita le autorità nazionali a richiedere ai fornitori VoIP che scelgono di essere regolamentati come ECS che informino i consumatori in merito a come intendano gestire il problema dell’accesso ai numeri di emergenza, se l’accesso è disponibile, e se le chiamate di questo tipo sono indirizzate automaticamente al centro di emergenza più vicino, basandosi sulla posizione geografica del chiamante.
Per quanto riguarda la questione dei controlli (intercettazioni) da parte delle autorità di polizia e giudiziarie ed altre richieste legate al law-enforcement, il quadro regolamentare prevede gli stessi obblighi per i servizi ECS e PATS. Tuttavia vi è una differenza in merito alla sicurezza delle reti: la responsabilità per i fornitori di ECS è minore. La Commissione invita gli operatori a informare i consumatori delle limitazioni relative alla sicurezza legate ai nuovi servizi che sfruttano la tecnologia VoIP, sia riguardo il livello di rete (virus e attacchi), che in merito alla vulnerabilità dei terminali alla mancanza di corrente elettrica.

Per ultimo, rispetto all’importante questione dell’interconnessione, la proposta della Commissione sottolinea il diritto di qualsiasi tipo di fornitore di servizi di comunicazione elettronici (ECS e PATS) di negoziare accordi di interconnessione. Per quanto riguarda le interconnessioni IP-to-IP, dovrebbero essere sufficienti gli accordi di peering tra Internet Service Providers. Tuttavia riguardo l’interconnessione tra le reti IP e la rete tradizionale PSTN, l’intervento delle NRA (autorità nazionali) potrebbe rivelarsi necessario al fine di garantirne l’accesso in modo competitivo.

Dati i benefici legati allo status di fornitore ECS, perché un operatore VoIP dovrebbe scegliere le obbligazioni più stringenti previste per i fornitori PATS? Una ragione potrebbe essere che i fornitori PATS godono di maggiori diritti nell’assegnazione delle numerazioni, con particolare riguardo alla number portability (possibilità di cambiare operatore mantenendo il proprio numero telefonico), alla pubblicazione dei dati degli utenti negli elenchi abbonati e potenzialmente all’assegnazione di numerazioni geografiche (analoghe a quelle tradizionalmente previste per il servizio telefonico classico). Molti analisti auspicano l’assegnazione di una speciale numerazione (con un prefisso particolare) per distinguere i servizi VoIP da quelli tradizionali. Tuttavia la Commissione, consapevole del fatto che una numerazione non geografica possa tradursi in uno svantaggio per i fornitori VoIP, invita le autorità nazionali a fornire entrambi i tipi di numerazione. In ogni caso, il quadro regolamentare dell’Unione Europea prevede che solo i fornitori PATS possano garantire ai loro clienti la possibilità di non cambiare numero telefonico dopo il passaggio al servizio VoIP (portabilità del numero).

Un certo numero di soggetti interessati ha richiesto, tuttavia, la definizione di criteri obiettivi per distinguere tra fornitori di servizi ECS e PATS. Gli ex-monopolisti come, ad esempio, la tedesca Deutsche Telekom o la spagnola Telefónica, si sono opposte alla proposta per cui un nuovo operatore VoIP possa semplicemente scegliere di rispondere o meno delle obbligazioni previste per i fornitori di servizi PATS, a cui loro stessi sono soggetti. Sostengono, infatti, che gli operatori VoIP dovrebbero essere trattati come PATS, qualora offrano servizi telefonici tramite numerazione telefonica tradizionale e come sostituzione dei servizi di telefonia esistenti. Inoltre, secondo gli incumbents, dovrebbero accettare tutte le obbligazioni previste dall’attuale regolamentazione, compreso l’accesso ai numeri di emergenza e la garanzia della qualità del servizio, qualora le analisi di mercato indichino che i servizi offerti dai nuovi operatori VoIP siano in grado di sostituire perfettamente i servizi su rete a commutazione di circuito.

Al contrario, i potenziali entranti nel mercato europeo, come AT&T, Vonage e Pulver, sottolineano l’importanza di uno scontro “ad armi pari” e sullo stesso livello anche per gli operatori che non si qualificano come fornitori PATS. I nuovi entranti sono preoccupati per l’accesso alle reti esistenti, considerato che i mercati europei dell’accesso broadband sono caratterizzati dal dominio degli ex-monopolisti. Richiedono, per i fornitori ECS, l’accesso completo alle risorse di numerazione, incluse le numerazioni geografiche.

Gli interessi e le aspettative degli operatori che hanno il controllo sull’infrastruttura di accesso si distinguono sempre più da quelle degli operatori che mirano a fornire servizi di telefonia via Internet, sulle reti broadband di terzi. Gli ex-monopolisti che godono di una posizione dominante nel mercato delle connessioni DSL vogliono introdurre gradualmente i propri servizi basati sulla tecnologia VoIP (“servizio fornito dal provider di accesso ad internet”), forti della consapevolezza di poter rispondere alle obbligazioni previste per i fornitori PATS, come l’accesso ai servizi di emergenza, la possibilità di intercettazione e l’integrità della rete. Quello che gli incumbents vorrebbero evitare è dover garantire l’accesso alla loro rete e ai loro clienti, ai fornitori di telefonia VoIP entranti, privi di un’offerta broadband (“servizio indipendente dal fornitore dell’accesso ad Internet”), che si qualificano come fornitori ECS e godono di obbligazioni più leggere. E’ per questo motivo che richiedono criteri obiettivi nel distinguere tra ECS e PATS, obblighi riguardo la qualità del servizio offerto ed obblighi in merito all’accesso ai servizi di emergenza.
Il ruolo della Commissione Europea è certamente importante nell’interpretare la regolamentazione e proporre i cambiamenti necessari, ma l’implementazione e le effettive decisioni spettano a ciascuna autorità nazionale. Alcune NRA hanno già attivato delle consultazioni pubbliche in merito ed altre hanno già preso decisioni autonomamente.

Tra i più importanti interventi delle autorità nazionali di regolamentazione si possono citare quello del regolatore finlandese in merito all’offerta VoIP rivolta all’utenza business dell’operatore TeliaSonera, per il quale ha previsto il riconoscimento come servizio PATS, con tutte le obbligazioni che ne derivano. Nel Regno Unito, il regolatore Ofcom, invece, ha proposto di basare la regolamentazione sulla modalità con cui il servizio è fornito sul mercato: se è dichiaratamente presentato come un sostituto della telefonia tradizionale, allora l’operatore dovrà qualificarsi come PATS. In caso contrario, come nel caso dell’entrata nel mercato U.K. di Vonage, il servizio, per il quale il regolatore ha previsto un’apposita numerazione, è regolato secondo le regole previste per i fornitori ECS. Il regolatore francese, ART, ha seguito invece un orientamento simile a quello finlandese, considerando come PATS qualsiasi servizio pubblicamente accessibile ed in grado di fornire una comunicazione in tempo reale verso utenti mobili o fissi.

Mentre la Commissione Europea spinge perché gli operatori scelgano da sé la propria classificazione, i regolatori nazionali prendono strade sempre più divergenti nell’applicazione dei criteri di classificazione dei servizi VoIP. Mettendo insieme queste due tendenze, emerge il rischio che una regolamentazione non uniforme nei singoli stati membri porti ad una frammentazione del mercato europeo della telefonia via Internet.

La regolamentazione dei servizi VoIP in Italia

L’attività di telecomunicazioni nei Paesi europei è stata, per decenni, riservata allo Stato che la esercitava attraverso suoi enti economici, spesso società indirettamente controllate concessionarie del servizio.

In Italia il definitivo superamento di questo modello è cominciato il 1 gennaio 1998, con la piena liberalizzazione del mercato della telefonia fissa. In quest’ambito va segnalata la costituzione dell’Autorità Garante per le Comunicazioni, amministrazione indipendente dotata di poteri “quasi” giurisdizionali, con la funzione di garantire una netta separazione tra organismi di regolazione ed operatori del settore.
Anche in Italia si è aperto il dibattito in merito alla possibilità di imporre agli operatori di telefonia via Internet una serie di garanzie per gli utenti finali: l’Autorità per le Garanzie nelle Telecomunicazioni ha infatti annunciato l’avvio di un procedimento sugli interventi regolamentari e ha contestualmente lanciato una consultazione pubblica sull’argomento.

L’obiettivo della consultazione è stata la valutazione di eventuali interventi regolamentari in tema di fornitura dei servizi VoIP, con particolare riguardo all’uso della numerazione ed alle garanzie dei diritti degli utenti finali, tra cui la trasparenza delle informazioni, la qualità del servizio, l’accesso ai servizi di emergenza, la portabilità del numero e la fornitura di prestazioni supplementari. Entro la fine del 2005 è attesa una regolamentazione finale.

[in aggiornamento alla nuova disciplina risultante dalla delibera n.11/06/CIR]

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